Te contamos cómo funciona el proceso de sacar suelo finalista, desde el proyecto hasta que se pone el primer ladrillo y finalmente se entrega la vivienda
Parece una broma que con el grave problema de vivienda que sufre España se tarden 15 o 20 años en gestionar y transformar un suelo hasta que se pone el primer ladrillo de una promoción. Lamentablemente, es así. ¿Pero de quién es la culpa? ¿De qué dependen los plazos? ¿Se podrían agilizar?
La falta de suelo es una de las principales razones del desequilibrio entre oferta y demanda que registra el mercado residencial en España. Este desajuste, según los expertos, es lo que está disparando los precios de venta y alquiler, además de que dificulta el acceso a la vivienda de los colectivos más vulnerables. Así se desprende del informe ‘Necesidad de suelo en España 2024’, elaborado por la consultora Colliers y la Asociación de Promotores y Constructores de España (APCEspaña).
Encontrada la causa —o al menos una de las principales— de la escalada de precios, ¿por qué no se ejecutan medidas para solucionarla? Al principio del artículo hemos establecido una media de 15 años desde que se comienza a gestionar el suelo hasta que se empieza a construir, pero pueden ser más. Por citar un ejemplo, el caso de Madrid Nuevo Norte y la Operación Chamartín, que lleva sobre la mesa más de 30 años y que parece que ahora va a tomar forma. ¿Cómo se puede tardar tanto?
“El proceso de desarrollo de suelo es largo y tedioso. Se tarda, de media, unos 15 años, incluso más, como está ocurriendo en los desarrollos del sureste, que llevan 20 años. Para sacar suelo finalista, es necesario atravesar múltiples etapas administrativas: iniciar la sectorización del suelo, elaborar y aprobar los correspondientes Planes Parciales —un procedimiento que en ocasiones debe repetirse—, así como ejecutar los proyectos de reparcelación y urbanización, hasta culminar con la urbanización propiamente dicha”, comenta a idealista/news Jorge Ginés Franco, director general de la Asociación Promotores Inmobiliarios de Madrid (ASPRIMA).
El proceso para sacar suelo finalista al detalle
Para conocer cuál es el proceso por el cual una parcela se convierte en apta para construir viviendas hasta que finalmente se empiezan a edificar, la Asociación de Promotores y Constructores de España (APCEspaña), detalla en idealista/news las diferentes etapas del proceso y sus tiempos:
Plan General de Ordenación Urbana: Estos planes definen el diseño de las ciudades desde una visión completa y en conjunto. En función de las necesidades y objetivos para el municipio, clasifica o propone qué suelos no urbanizables pasarán a ser urbanizables y detalla las condiciones generales de ordenación para el suelo urbano.
Posteriormente, sobre esos suelos urbanizables se desarrollan los Proyectos de Sectorización (PS), que ordenan o sectorizan dichos suelos, perfilando las diferentes Unidades de Actuación, sectores o Unidades de Ejecución en las que se estructurarán los desarrollos y sobre las que se ejecutarán las demás figuras de planeamiento y gestión.
Plan Parcial (PP): desarrolla de manera pormenorizada un suelo urbanizable, diferenciando o calificando todos los usos disponibles dentro del sector (residencial, industrial, dotacional…), y definiendo los parámetros básicos para la ejecución de las unidades, incluyendo las tipologías a desarrollar (unifamiliar, plurifamiliar, logístico, industria pesada…) y el aprovechamiento para cada una de estas.
Proyecto de reparcelación: tiene por objeto la equidistribución de beneficios y cargas entre los diferentes propietarios de los terrenos incluidos en una Unidad de Ejecución, adjudicando a cada titular nuevas parcelas (o partes de éstas) ajustadas a la nueva ordenación.
Proyecto de urbanización: son los proyectos en los que se definen los detalles técnicos de las obras previstas para un determinado sector de actuación, necesarios para la transformación urbanística a suelo urbanizado.
Hay que remarcar que cuando un terreno se clasifica como suelo urbanizable, no puede desarrollarse directamente. Antes debe ser transformado en suelo urbano, lo que requiere llevar a cabo un proceso de planeamiento urbanístico.
“Dicho proceso requiere la elaboración y aprobación de un instrumento de planeamiento que permita dicha transformación. Este instrumento puede adoptar distintas formas, en función de lo que establezca el planeamiento vigente: por ejemplo, una modificación del Plan General de Ordenación Urbana, un plan especial o un plan parcial”, comenta a idealista/news una persona que ha tenido responsabilidad de gobierno en la administración y que prefiere mantener el anonimato. Para facilitar la lectura de este artículo, en adelante lo citaremos como X.
“Pongamos un caso práctico para ilustrarlo: imaginemos un ámbito de gran extensión en la ciudad de Madrid, como pudiera ser el área de Campamento, con capacidad teórica para albergar más de 10.000 viviendas. Supongamos, por simplificar, que dicho ámbito está clasificado como suelo urbanizable”, añade.
“Para poder desarrollar ese suelo, sería imprescindible consultar lo que establece tanto el Plan General de Madrid como la normativa urbanística aplicable. A partir de ahí, habría que determinar qué procedimiento exige la normativa para transformar ese suelo en urbano. Por ejemplo, si el planeamiento general indica que la transformación solo puede realizarse mediante una modificación del propio Plan General, se deberá tramitar dicha modificación. Si, por el contrario, permite su transformación mediante la aprobación de un plan parcial o plan especial, bastará con tramitar uno de estos instrumentos”, explica X.
A modo de resumen, el desarrollo de suelo urbanizable pasa ineludiblemente por su conversión en suelo urbano, y este paso requiere siempre la tramitación y aprobación de un instrumento de planeamiento específico, conforme a lo que establezca la normativa urbanística correspondiente.
¿Por qué se tarda tanto en tramitar un planeamiento urbanístico y construir? Los lastres del proceso
“En general, todo el proceso de generar suelo finalista está lastrado por la obtención de múltiples informes sectoriales con tiempos reales de entrega que, en ocasiones, duran años y que hacen que el proceso se dilate de media más de una década. A ello hay que añadir la inseguridad jurídica que, en la actualidad, rodea al proceso urbanístico, que puede hacer que una sentencia por un motivo formal signifique volver a la casilla de salida”, señala Jorge Ginés, director general de ASPRIMA.
La tramitación de un instrumento de planeamiento —como puede ser un plan parcial, una modificación del Plan General o un plan especial— supone tener que pasar por una serie de etapas, trámites y procedimientos que amplían considerablemente la duración del proceso.
1. Informes sectoriales
“Una vez redactado el instrumento, el primer paso es solicitar los denominados informes sectoriales, informes emitidos por todos los organismos que puedan verse afectados por el desarrollo del suelo o que tengan competencias sobre aspectos concretos del mismo”, comenta X.
“Por ejemplo, el Canal de Isabel II, en relación con el suministro de agua; Comisiones de Patrimonio o incluso el Ministerio de Cultura, si hay elementos patrimoniales que pudieran requerir protección; Consejerías de Medio Ambiente, si existen posibles afecciones medioambientales, o la Dirección General de Carreteras, si el desarrollo afecta a infraestructuras viarias o aéreas”, añade.
La cantidad y complejidad de los informes dependerá directamente del tamaño del ámbito a desarrollar y de su localización. En ámbitos extensos y sensibles, pueden ser necesarios decenas de informes sectoriales.
En la misma línea que lo que comentaba el director general de ASPRIMA, X señala que “el problema es que cada uno de estos órganos tiene sus propios tiempos de respuesta, y muchos de ellos gestionan un volumen altísimo de solicitudes. Es habitual, por ejemplo, que un informe tarde más de un año en resolverse. Si se requiere una modificación del proyecto en base a uno de estos informes, esto puede suponer nuevas solicitudes y reinicios parciales del proceso”.
2. Alegaciones
Una vez superado el trámite de informes sectoriales, y si ninguno es negativo o bloqueante, el instrumento entra en fase de información pública. En este punto, cualquier ciudadano, entidad, empresa u organismo tiene derecho a presentar alegaciones al planeamiento.
“Estas alegaciones pueden versar sobre cualquier aspecto que se considere relevante: desde cuestiones técnicas hasta preocupaciones vecinales. Por ejemplo, un residente en las inmediaciones podría alegar que el desarrollo de un nuevo edificio afectaría a sus vistas o a la calidad ambiental de su entorno”, explica X.
Todas las alegaciones, independientemente de su número o contenido, deben ser evaluadas individualmente por la administración que tramita el planeamiento —habitualmente el ayuntamiento—, y deben ser contestadas mediante un informe que las valore, acepte o desestime de forma justificada. Esto se traduce en más demora.
“En algunos casos, las alegaciones se utilizan también como herramienta para dilatar el proceso. En ciertos desarrollos, asociaciones vecinales presentaron miles de alegaciones de una en una, de forma coordinada, obligando a la administración a dedicar varios meses de trabajo únicamente a su análisis”, explica X.
Estos dos procedimientos, esenciales desde el punto de vista jurídico y técnico, son los que más dilatan los tiempos administrativos. Lo habitual es que los informes sectoriales tarden muchos meses —incluso más de un año— en resolverse. Por otro lado, las alegaciones, aunque garantizan la participación ciudadana, pueden llegar a presentarse en grandes cantidades, lo que exige una revisión individualizada de cada una de ellas por parte de la administración.
¿Existen soluciones?
Aunque no es fácil encontrar mecanismos que reduzcan significativamente estos plazos sin comprometer las garantías del proceso, se han propuesto y ensayado algunas medidas.
Una de las fórmulas utilizadas en determinados contextos es lo que se denomina acto único. Este consiste en reunir, de forma simultánea, a todos los organismos sectoriales implicados para que se pronuncien de forma conjunta y coordinada sobre un mismo planeamiento.
“Este enfoque, aunque extraordinariamente complejo de gestionar a gran escala, ha demostrado su eficacia en casos muy concretos. Un ejemplo se encuentra en la ciudad de Madrid, con la denominada ‘mesa de ascensores’”, ejemplifica X.
En este caso, para agilizar la instalación de ascensores en edificios antiguos donde era necesario ocupar parte de la vía pública, se organizaron reuniones en las que participaban todos los entes afectados —desde compañías de agua y electricidad, hasta servicios municipales de urbanismo o patrimonio. En una única sesión, cada organismo emitía su parecer, y si surgía alguna discrepancia, se resolvía en ese mismo momento. Esto permitía tramitar muchas solicitudes en tiempos muy reducidos, algo impensable en el procedimiento habitual secuencial”, expone X.
Sin embargo, trasladar este modelo a desarrollos urbanísticos complejos es extremadamente difícil, dado el número y la jerarquía de las administraciones implicadas —estatales, autonómicas, municipales y entidades asociadas—, así como la diversidad de intereses y competencias.
En cuanto al segundo gran freno: las alegaciones, existe también debate sobre su uso. Aunque están diseñadas para garantizar la participación pública y la defensa de los derechos de los potenciales afectados, en algunos casos se han utilizado como instrumento para bloquear o dilatar el avance de determinados planeamientos por motivos ajenos al objeto del desarrollo.
“Existen iniciativas para revisar los mecanismos de participación pública, e incluso propuestas en el ámbito judicial para acotar la acción popular en materia urbanística, cuando se detecta un uso estratégico de esta herramienta con fines puramente obstruccionistas. No obstante, cualquier reforma en este sentido debe equilibrar cuidadosamente la eficiencia del procedimiento con el respeto a los derechos democráticos y al principio de transparencia”, comenta X.
“La aprobación de los diferentes instrumentos urbanísticos requiere la presentación de estudios e informes sectoriales, la aprobación inicial por parte de la administración pública competente, un periodo de información pública en el que se pueden hacer diferentes alegaciones y modificaciones, pudiéndose dilatar indefinidamente los plazos, y la aprobación definitiva, que puede ser objeto de impugnaciones posteriores”, resumen desde la APCE.
3. Licencia de obras
Hasta ahora únicamente hemos abordado la primera fase del proceso, etapa que tiene como objetivo obtener una única parcela finalista. A partir de ese momento, habrá que realizar la solicitud de una licencia urbanística, concretamente una licencia de obras.
Este trámite conlleva inevitablemente más burocracia, más tiempo y mayores dificultades. Se requiere la redacción de la licencia, la elaboración del documento técnico correspondiente, y su posterior evaluación por parte de la administración competente, en este caso, el ayuntamiento.
Aquí el proceso está algo más acotado, ya que corresponde al ayuntamiento ejercer el control de legalidad urbanística, lo cual implica verificar que la propuesta se ajusta a la normativa vigente y que cumple el Código Técnico de la Edificación. No obstante, aunque esta competencia es casi exclusivamente municipal, los plazos de resolución pueden variar significativamente: desde unos seis meses en municipios pequeños con una gestión ágil, hasta 24 meses en grandes ciudades como Madrid.
“La tardanza en el otorgamiento de la licencia de obra es uno de los grandes caballos de batalla del sector ya que, en ocasiones, los ayuntamientos tardan más en emitir las licencias que el propio proyecto en construirse. Estos tiempos lastran el proyecto y encarecen el precio de las viviendas. Es una pena que herramientas como la licencia básica y sobre todo la ECU (Entidad de Control de Licencias Urbanísticas), que ha demostrado que rebaja los tiempos y dan seguridad jurídica, no se estén implantando en la actualidad”, comenta Jorge Ginés, director general de ASPRIMA.
Todo este proceso es largo y complejo, y desde el punto de vista del ciudadano, puede resultar frustrante. No es infrecuente que transcurran 10 años desde el inicio de los trámites hasta la obtención de una autorización administrativa que permita comenzar a construir.
Además, la concesión de la licencia de obras no está garantizada de forma automática, ya que deben ajustarse plenamente a la normativa urbanística aplicable al ámbito en cuestión. Por ejemplo, si se permite un máximo de cuatro plantas y el proyecto plantea cinco, la licencia será denegada. En cualquier caso, lo habitual es que el promotor se ajuste a las determinaciones urbanísticas establecidas. Aun así, el ayuntamiento debe revisar el cumplimiento legal, lo que suele demorarse debido a la acumulación de expedientes y la limitación de recursos técnicos.
Finalmente, existe una posible derivada judicial. Aunque se apruebe el planeamiento, cualquier particular o entidad afectada puede interponer un recurso ante los tribunales, lo que prolongaría aún más los plazos.
“Un ejemplo ilustrativo de los tiempos que maneja este tipo de tramitación es el ámbito de Chamartín, incluido en el proyecto Madrid Nuevo Norte. La aprobación inicial del planeamiento por la Junta de Gobierno del Ayuntamiento tuvo lugar en septiembre de 2018. La aprobación provisional, tras la recopilación e integración de todos los informes y alegaciones, se produjo en mayo de 2021. La aprobación definitiva por parte de la Comunidad de Madrid fue en junio de 2022”, señala X.
“Inmediatamente después se presentaron 16 recursos judiciales, que fueron finalmente desestimados en diciembre de 2024. En total, el proceso duró aproximadamente seis años y medio, lo cual se considera un plazo récord tanto en tramitación administrativa como en resolución judicial, especialmente tratándose de una modificación puntual del planeamiento para un ámbito concreto, que además ya era suelo urbano”, añade X.
Cuánto se tarda en construir una vivienda en un suelo
En resumen, el proceso completo pasa por las siguientes fases:
La transformación de suelo urbanizable en urbano mediante el instrumento correspondiente.
El desarrollo y ejecución de los proyectos de reparcelación y urbanización.
La identificación de las parcelas finalistas.
La tramitación de la licencia de obras.
El inicio de las obras una vez concedida dicha licencia.
La entrega final de la vivienda.
“El plazo medio para desarrollar nuevos ámbitos o sectores es de unos 15 años. No obstante, por la inseguridad jurídica actual, los plazos pueden alargarse, llegando incluso a superar los 20 años. Esto complica la puesta en carga de nuevos suelos en un momento en el que es muy necesaria para construir el número de viviendas, de todas las tipologías, que se precisan para responder a la demanda”, comentan desde la APCE.
“Deberíamos hacer una reflexión, La competencia y responsabilidad de la ordenación del territorio y las ordenanzas en edificación las hemos delegado en las corporaciones locales, sin duda la parte de la Administración, con menos recursos técnicos, materiales y humanos para abordarlos. Ahora mismo, salvo excepciones, no son parte de la solución del problema de la vivienda”, concluye Jorge Ginés.
Fuente: idealista.com
